Pravosuđe u raljama politike: Neustavnost Nacrta zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Republike Srpske

Član Predsjedništva Bosne i Hercegovine (BiH) Milorad Dodik je u decembru 2021. godine najavio formiranje Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Republike Srpske (VSTS RS). Nepuna dva mjeseca kasnije, ove su se najave obistinile u obliku Nacrta zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Republike Srpske, koji je usvojen na sjednici Narodne skupštine Republike Srpske (NSRS).

Nacrt zakona o VSTS usvojen je 10. februara 2022. godine. Težnja za osnivanjem entitetskog savjeta sudija i tužilaca ovog nivoa predstavlja dio paketa zakona i odredbi kojim se, neustavno, nadležnosti s državnog nivoa pokušavaju prenijeti na nivo entiteta, u ovom slučaju Republike Srpske (RS). Reakcije, posebno međunarodnih aktera, nisu izostale, a i Tužilaštvo BiH je odmah u decembru 2021, zbog sumnje u izvršenje krivičnog djela rušenje ustavnog poretka, pokrenulo istragu. Istraga je pokrenuta protiv nekoliko osoba zbog sumnje u počinjenje krivičnog djela napad na ustavni poredak, koja se referiše na posebnu sjednicu NSRS u vezi s odukama o prenosu nadležnosti s BiH na RS. Ipak, Nacrt je upućen u javnu raspravu u trajanju od 60 dana, a zatim bi trebao biti razmatran i u formi prijedloga.    

Ovaj nacrt je jedan u nizu pravnih akata koje su predstavnici/e vlasti RS podnijeli/e na dnevnom redu sjednica ove skupštine i usvojili/e tokom blokade državnih institucija BiH, koju su sredinom 2021. godine započeli predstavnici/e vlasti iz ovog entiteta. Podsjećamo, blokada je uslijedila nakon što je tadašnji visoki predstavnik u BiH Valentin Inzko donio odluku o dopuni Krivičnog zakona BiH, kojom se, između ostalog, zabranjuje i kažnjava negiranje genocida i veličanje ratnih zločinaca. Neki od ovih akata su Zakon o neprimjenjivanju odluke visokog predstavnika, koji se odnosi na Zakon o dopuni Krivičnog zakona BiH i Zakon o dopuni Krivičnog zakonika RS (usvojeni na 20. posebnoj sjednici), Zakon o lijekovima i medicinskim sredstvima RS, kojim se osniva Agencija za lijekove i medicinska sredstva RS (usvojen na 22. posebnoj sjednici), kao i niz informacija i zaključaka usvojenih na 24. posebnoj sjednici o prenosu nadležnosti s državnih na entitetske institucije (u oblastima tužilaštva, ubiranja indirektnih poreza, vojske, trgovine lijekovima).

Naročitu buru u javnosti izazvalo je razmatranje Nacrta zakona o visokom sudskom i tužilačkom vijeću, kojeg su predsjedniku NSRS Nedeljku Ćubriloviću dostavili/e zastupnici/e iz stranaka vladajuće koalicije u RS. Naime, potencijalno donošenje ovog zakona imalo bi za posljedicu povlačenje nadležnosti u oblasti pravosuđa sa državnog nivoa na nivo entiteta. Opravdanost ovakvog postupka podnositelji nalaze u Ustavu BiH, gdje, kako navode, nisu precizno definisane nadležnosti države kada je u pitanju pravosuđe. Navedeni zakon bi RS omogućio formiranje entitetskog VSTS, te bi, shodno tome, između ostalog, mogli imenovati sudije, tužioce, predsjednike sudova u ovom entitetu itd.

Prema predloženom nacrtu, VSTS RS treba imati 11 članova, od čega se četiri biraju iz reda sudija, četiri iz reda tužilaca u RS, a po jednog člana biraju Vlada, Narodna skupština i Advokatska komora RS. U članu 3. Nacrta zakona navodi se da će VSTS biti samostalan i nezavisan organ u RS sa sjedištem u Banjoj Luci. Finansiranje Savjeta vršilo bi se iz budžeta RS i donatorskih sredstava.

Šta kaže pravni okvir?

Na osnovu Sporazuma o prenošenju određenih odgovornosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tužilačkog Vijeća BiH (VSTV BiH), Parlamentarna skupština BiH donijela je 2004. godine Zakon o VSTV-u, a Ustavni sud BiH je u odluci od 30. januara 2009. godine potvrdio da je Zakon usaglašen s Ustavom BiH. 

U Sporazumu se navodi da se entitetske vlade pozivaju na Ustav BiH radi prenošenja određenih odgovornosti za pitanja pravosuđa na državu BiH. Strane potpisnice su ovim sporazumom objedinile nadležnosti nad entitetskim pravosuđem kako bi se ojačala nezavisnost pravosuđa utemeljenjem jednog VSTV-a BiH. Time je primarna odgovornost VSTV-a BiH pravosuđe na svim nivoima u cijeloj BiH i nadgledanje rada sudija i tužilaca na način koji bi javnosti trebao ulijevati povjerenje u pravosuđe.

Prilikom potpisivanja navedenog sporazuma entiteti su dali saglasnost za formiranje VSTV BiH, ističući da:

1.     Sukladno članu III.5 (B) Ustava Bosne i Hercegovine, entitet Federacija Bosne i Hercegovine (Federacija) i entitet Republike Srpske (Republika Srpska) ovim daju saglasnost  da se uspostavi institucija države Bosne i Hercegovine pod nazivom Visoko sudbeno i tužiteljsko vijeće Bosne i Hercegovine (Vijeće) od dana stupanja na snagu novog Zakona o Visokom sudbenom i tužiteljskom vijeću Bosne i Hercegovine.

 2.    Vijeće je odgovorno za samostalnost, neovisnost, nepristrasnost, stručnost i učinkovitost pravosuđa, što uključuje i tužiteljsku funkciju, u Federaciji i Republici Srpskoj, kao i na razini Bosne i Hercegovine.

3.     Federacija i Republika Srpska podržavaju Vijeće sukladno njihovim obavezama iz člana VIII. 3 Ustava Bosne i Hercegovine.

Iz ovoga proizlazi da VSTV BiH ima isključivu nadležnost za imenovanje i utvrđivanje disciplinske odgovornosti nosilaca pravosudnih funkcija. Pored toga, VSTV BiH svoju funkciju ostvaruje i kroz partnerski odnos sa izvršnom i zakonodavnom vlašću u određenim oblastima, poput sudskih i tužilačkih budžeta, zakonodavnih inicijativa, pravosudne uprave, utvrđivanja sistematizacije sudijskih i tužilačkih pozicija, osiguravanja sredstava za njihovo popunjavanje, kao i druge nadležnosti. U spomenutoj odluci Ustavnog suda BiH iz 2009. godine jasno je naznačeno da se ono što je u državnoj nadležnosti ne može prenositi na entitete, iz vrlo jasnog razloga – jer ne postoji ustavni osnov.

Kao jedino zakonodavno tijelo na nivou države, Parlamentarna skupština BiH donosi zakone koji su na nivou države i, kao takve, niži nivo vlasti dužan ih je primjenjivati, bez prava korekcije ili bilo kojih drugih intervencija u samom zakonu koje bi se eventualno mogle odnositi na izmjenu, dopunu ili stavljanje van snage. Dakle, samim tim je donošenje Zakona o VSTS-u RS suprotno Ustavu BiH, odluci Ustavnog suda BiH o nemogućnosti prenosa nadležnosti sa države na entitete (bez odluke Parlamentarne skupštine) i hijerarhiji pravnih akata. Jasno je da se ovim zakonom ugrožavaju nadležnosti BiH u oblasti pravosuđa te da legitimno imenovanje sudija i tužilaca prema trenutnom pravnom okviru (koji se, izvjesno, neće tako lako mijenjati) može vršiti isključivo Vijeće na državnom nivou.

Reakcije domaćih zvaničnika

Većina domaćih aktera kako opozicije u RS, pravnih eksperata, tako i nekih većih političkih stranaka u BiH, ne dočekuje sa simpatijama donošenje ovakve odluke od vladajuće koalicije u RS. Veliki broj relevantnih aktera smatra da se ovim neće osigurati jednak pristup pravdi i jednakost svih građana/ki pred zakonom i da će korist imati samo pojedinci/ke koji/e bi navodno imali/e uticaj na rad pravosuđa, koje treba biti nezavisno, nepristrano i profesionalno.

Zamjenik ministra pravde BiH Nezir Pivić ovim povodom istakao je da imenovanja sudija i tužilaca od neustavnog i nezakonitog entitetskog VSTS-a RS u pravnom prometu ne bi imala pravnu snagu. Smatra da najveću štetu trpe građani/ke entiteta RS, čija prava, obaveze i funkcionisanje pravnog prometa mogu biti dovedeni u stanje pravnog haosa.

Reakcije domaćih zvaničnika, između ostalog, ogledaju se i u istupima opozicije u RS. Tako je predsjednik opozicione Srpske demokratske stranke (SDS) Mirko Šarović izjavio da je nezabilježeno da se donosi zakon koji će stupiti na snagu za godinu, i to poslije izbora, da je ovo samo jedna od predizbornih kampanja Milorada Dodika te da se na ovaj način želi pokrenuti osjetljivo pitanje koje bi se eventualno pokušalo provući kao pitanje od značaja za građane/ke RS. 

“Režim u Republici Srpskoj nema iskrenu namjeru da vrati bilo koju nadležnost, nego isključivo igra predizborne igrice, što pokazuje i Zakon o VSTV-u RS-a, a u suštini se želi samo dobiti koji glas više“, navodi predsjednik SDS-a. 

Nadalje, dodatno pojašnjava svoj stav: 

“Postoje samo njihovi lični interesi i strah od gubitka vlasti, koji ih tjera da naš narod i Republiku uvlače u krizu, a onda podviju rep i povuku se nazad, bez ikakvog rješenja, što smo već vidjeli na primjeru zakona koji je nametnuo Valentin Inzko”, istakao je Šarović.

Nekadašnji ministar pravde Enver Išerić nazvao je ovu odluku direktnim udarom na ustavni poredak. Išerić je mišljenja da se ovakvim postupanjem pokušava izvršiti podjela ustavnog sistema uspostavljenog na nivou države:

“To bi praktično značilo podjelu ustavnog sistema koji je već uspostavljen u državi. To znači put ka raspadu BiH i to su vrlo opasne igre kojima se Milorad Dodik igra u državi i cijeloj regiji. On pokušava da zapali ovaj region. Nažalost, s mnogim svojim istomišljenicima, prvenstveno iz svoje stranke, a vidimo da mu se priključio njegov kolega i drug Dragan Čović”, riječi su Išerića. 

Reakcije međunarodnih aktera

Međunarodna zajednica u BiH je istog stava povodom glasanja NSRS za usvajanje Nacrta zakona o VSTS-u RS te je na taj način pružila potpunu podršku vrijednostima Dejtonskog mirovnog sporazuma. Također, zatražila je od NSRS povlačenje ovog zakona te da se zaustavi ugrožavanje nezavisnosti, nepristrasnosti i profesionalnosti pravosuđa u BiH.

Povodom neustavnog usvajanja Nacrta zakona o VSTS RS oglasila se i Ambasada SAD-a u BiH te pozvala sve relevantne aktere da odbiju raspravu o ovom nacrtu. 

„Prijetnje povlačenjem iz državnih institucija i uspostavom paralelnih institucija u entitetu Republika Srpska ometaju stabilnost i napredak Bosne i Hercegovine na štetu svih njenih građana. Pozivamo sve lidere da odbiju radnje, kao što je nacrt zakona o kojem se raspravlja, koje podrivaju ustavni poredak i dozvoljavaju cvjetanje korupcije. Sada je vrijeme da se radi na transparentnosti i odgovornosti koje su potrebne BiH kako bi napredovala“, navedeno je u saopštenju američke ambasade.

U obraćanju javnosti po ovom pitanju, Delegacija Evropske komisije navela je da bi “usvajanje ovog zakona u RS predstavljalo neprihvatljivo miješanje u nezavisnost pravosuđa BiH, a rezultiralo bi nazadovanjem zemlje prema evropskim standardima“. Pored navedenog, potcrtana je i činjenica da VSTV BiH ima ključnu funkciju da garantuje nezavisnost, integritet i odgovornost pravosuđa u cijeloj BiH.

Predsjedavajući Organizacije za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE) i ministar vanjskih poslova Poljske Zbigniew Rau te generalna sekretarka OSCE-a Helga Maria Schmid također su se oglasili ovim povodom, te iznijeli stav OSCE-a:

“Jednostrano povlačenje iz državnih institucija protivno je Ustavu Bosne i Hercegovine i podriva ukupnu sigurnost i stabilnost zemlje. Visoko sudsko i tužilačko vijeće Bosne i Hercegovine je osnovna mjera zaštite u održavanju vladavine prava u zemlji. Uspostavljanje paralelne strukture na entitetskom nivou ugrozilo bi dosadašnja postignuća u reformi vladavine prava u zemlji i ugrozilo bi daljnji napredak u ovoj oblasti”.

Da li je izborna kampanja počela na vrijeme?

Javna politika u BiH već odavno ne nudi neke nove i prosperitetne ekonomske, socijalne, kulturne, sektorske ili druge javne politike, nego se uglavnom radi o stvaranju i održavanju mentaliteta bunkera (tj. stvaranju atmosfere “mi” i “oni”). Takva je atmosfera na izvjestan način bila prisutna i u ranijim predizbornim kampanjama te je uglavnom imala uspjeha. Hoće li tako biti i ovaj put, vidjet će se. 

Zato se pred neizvjesne izbore u jesen 2022. stvara i održava nesigurna politička i društvena situacija, pomjeraju se i preispituju granice nadležnosti, ne bi li se još jednom vodeći akteri predstavili kao zaštitnici RS i preko neuvjerljive, ali emotivno nabijene agende narativa ugroženosti i potrebe razdvajanja puteva sa ostatkom BiH, po ko zna koji put osvojili simpatije birača.

Opstrukcijom funkcionisanja svih institucija u BiH pokušava se kreirati atmosfera disfunkcionalnosti, što se najvećim dijelom odrazilo na rad Parlamentarne skupštine BiH, ali i drugih državnih institucija. Na ovaj način, nastoji se stvoriti pravna i druga nesigurnost i ozvaničiti partitokracija – sve nauštrb države BiH, pravnog poretka, vladavine prava, ali i prava i sloboda građana/ki, uključujući i one u Republici Srpskoj.